Strategi för kommunens krisberedskapsarbete 2023-2027

Antagen av Vara kommunfullmäktige 2023-12-18 § 117

Innehållsförteckning

• Inledning
• Övergripande mål och inriktining
• Ansvar och roller
• Genomförande av de uppgifter som ålagts kommunen
• Bilaga 1: Utbildning- och övningsplan
• Bilaga 2: Process för risk- och sårbarhetsanalys

1. Inledning

I lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) framgår det att kommuner ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Därigenom ska kommunerna också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar.

En extraordinär händelse är en ”händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller region” (4 § Lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap).

Ofta används även begreppet samhällsstörning, vilket omfattar olika typer av händelser och företeelser som hotar eller skadar det som behöver skyddas för att samhället ska fungera

I den förlängda och justerade överenskommelse om kommunernas krisberedskap 2023 (MSB 2022 - 15507, SKL 2022/00754) som tecknats mellan Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Sveriges kommuner och regioner (SKR) preciserar utifrån lagen kommunernas uppgifter. I överenskommelsen framgår det att kommunen ska ta fram ett styrdokument som anger övergripande mål och inriktning för arbetet med krisberedskap under mandatperioden. Styrdokumentet ska beskriva:

• Övergripande styrning av arbetet med beredskap i kommunala förvaltningar, bolag och kommunalförbund.
• Kommunens övergripande process för risk- och sårbarhetsanalys.
• Kommunens ambitioner i arbetet med sitt geografiska områdesansvar.
• Vilken planering avseende krisberedskap inom olika områden som kommunen ska ta fram eller uppdatera under mandatperioden.

Styrdokumentet benämns ”Strategi för kommunens krisberedskapsarbete 2023 – 2027” och berör följande områden:

• Krisberedskap
• Signalskydd
• Skydd mot olyckor
• Säkerhetsskydd

Syftet är att omhänderta de åtgärdsbehov som framkommer genom arbetet med risk- och sårbarhetsanalysen och översätta dessa till de åtgärder som ska genomföras under mandatperioden samt att beskriva hur kommunen avser att fullfölja de åtaganden som beskrivs i respektive lagstiftning inom områdena samt de överenskommelser som finns mellan staten och kommunerna om krisberedskap och civilt försvar. Genom Strategi för kommunens krisberedskapsarbete 2023-2027 utövas övergripande styrning av kommunens åtagande inom, utöver de regleringar som nämnts ovan, följande regleringar:

• Förordning (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.
• beskrivning av kommunens arbete med övergripande samordning av det olycksförebyggande arbetet i enlighet med lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.

Strategin gäller alla kommunens nämnder, förvaltningar och bolagsstyrelser och ska tillsammans med kommunens budget ligga till grund för hur kommunens alla verksamheter planerar, genomför och utvecklar säkerheten och beredskapen.

2. Övergripande mål och inriktning

Inriktningen för krisberedskapsarbetet i kommunen ska genomsyras av en helhetssyn där den enskilda verksamheten ser sitt arbete som en del av det kommunomfattande krisberedskapsarbetet. De övergripande målen för tidsperioden är:

• Kommunen har en väl utvecklad kris- och krigsorganisation som kan leda kommunen från en mindre samhällsstörning till höjd beredskap
• Kommunen genomför återkommande strukturerade och systematiska analyser av de olika områdena inom civil beredskap.
• Kommunen har ett väl utvecklat metodstöd både digitalt och analogt för riskhantering, kontinuitetshantering, krishantering.
• Kommunen har en utvecklad utbildnings- och övningsverksamhet med stöd för informationsdelning och kriskommunikation.

2.2 Fokusområden för kommunens krisberedskap 2023-2027

Kommunens beredskapsarbete ska under tidsperioden särskilt fokuseras kring:

• Införande av ny funktionsorganisation som ska kunna hantera ledning från samhällsstörningar till höjd beredskap
• Införande av alternativt sambandsmedel
• Försörjningsberedskap - reservkraftsplanering
• Upprättande av trygghetspunkter

3. Ansvar och roller

4. Genomförande av de uppgifter som ålagts kommunen

De uppgifter som åläggs kommunen inom krisberedskapsområdet framgår av kapitel två och tre i LEH. Uppgifterna kan delas in som följer nedan:

• Risk- och sårbarhetsanalys
• Planering
• Geografiskt områdesansvar
• Utbildning och övning
• Rapportering

Statens förväntningar på kommunernas arbete med att utföra uppgifterna har förtydligats i överenskommelsen mellan SKR och MSB. Här nedan beskrivs närmare vad detta innebär för kommunen. Arbetet för att nå målen bedrivs kontinuerligt och har nått olika långt inom olika områden.

4.1 Risk- och sårbarhetsanalys

Enligt 2 kap. 1§ LEH ska kommunen analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Enligt Överenskommelse om kommunernas krisberedskap ska kommunen:

• Bedriva ett arbete med risk- och sårbarhetsanalys som avser det geografiska områdesansvaret, kommunens organisation samt berörda kommunala bolag och kommunalförbund.
• Använda underlaget från risk- och sårbarhetsanalysen i planering och genomförande av åtgärder för att öka förmågan att kontinuerligt bedriva samhällsviktig verksamhet samt stärka förmågan att hantera extraordinära händelser.
• Efter en inträffad kris utvärdera kommunens hantering, både med avseende på kommunens verksamhetsansvar och det geografiska områdesansvaret. Underlaget ska användas i arbetet med risk- och sårbarhetsanalys.

Arbete med risk- och sårbarhetsanalysen i kommunen utgår från FORSA-modellen som är framtagen av Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI). Se bilaga 2 – Process för risk- och sårbarhetsanalys.

4.2 Planering

För att hantera extraordinära händelser ska varje förvaltning och bolag ha en planering och krisorganisation som vid behov ska vara samordnad med andra verksamheter internt och externt. Kommunens planering under mandatperioden utgår från överenskommelsen om krisberedskap. Åtgärder som behöver vidtas med anledning av risk- och sårbarhetsanalysen, presenteras i densamma. Planeringen i kommunen för mandatperioden återfinns i följande dokument:

• Reglemente för krisledningsnämnden.
• Plan för hantering av samhällsstörningar och extraordinära händelser.
• Kriskommunikationsplan
• Kontinuitetsplaner för samhällsviktig verksamhet. Exempel på verksamhet där kontinuitetsplanering särskilt ska beaktas är störningar i vattenförsörjning, elförsörjning, IT- och datakommunikation, pandemi mm.
• Krisstödsplan
• Övergripande utbildnings- och övningsplan
• Instruktion till kommundirektör där det ska anges vilka uppgifter denne/denna har avseende krisberedskap.

4.3 Geografiskt områdesansvar

Svensk krisberedskap bygger på ordinarie förvaltningsstruktur, på vissa aktörers särskilda ansvar för krisberedskap och på ett geografiskt områdesansvar. Regeringen ansvarar för att hantera samhällsstörningar på nationell nivå. Det innebär bland annat ansvar för den övergripande samordningen, prioriteringen och inriktningen av samhällets krisberedskap. Delar av den operativa verksamheten är delegerade till de olika myndigheterna i Krisberedskapsförordningen (2015:1052). Regeringen har via 7 § i MSB:s myndighetsinstruktion (2008:1002) gett MSB i särskilt uppdrag att stödja samordningen på nationell nivå.

Det geografiska områdesansvaret på lokal nivå finns reglerat i 2 kap. 7 § LEH. Geografiskt områdesansvar på regional nivå regleras i 6 § Krisberedskapsförordningen. Kommunerna ska, inom sitt geografiska område, verka för att samordna de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en extraordinär händelse. De ska också verka för samordning av informationen till allmänheten under en sådan händelse. Länsstyrelsen ska, vid en krissituation, i egenskap av geografiskt områdesansvarig, vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer och den nationella nivån.

4.3.1 Inriktnings- och samordningsfunktion (ISF)

En inriktnings- och samordningsfunktion är en aktörsgemensam plattform för dialog och överenskommelser. Funktionen är en icke-permanent grupp som aktiveras när det finns behov av att åstadkomma samordning av åtgärder, resurser eller kommunikation. Detta ska skapa en tydlig ansvarsfördelning i det fortsatta arbetet. Kommunen ska i sin roll som geografiskt områdesansvarig kunna vara värd för den lokala inriktnings- och samordningsfunktionen och kunna delta i länsstyrelsens regionala inriktnings- och samordningsfunktion om en sådan är aktiverad.

4.3.2 Kriskommunikation

Information och kommunikation är viktigt i hanteringen av samhällsstörningar och kriskommunikation är avgörande för att kunna åstadkomma ett samordnat budskap till allmänhet och media. Kommunens kommunikationsavdelning utgör en central stödfunktion i detta och kan stödja exempelvis drabbad förvaltning eller krisledningsstaben vid en kris eller extraordinär händelse. En god kriskommunikation stärker de inblandade aktörernas trovärdighet, förebygger otydligheter och motverkar ryktesspridning. Arbetet med kriskommunikation beskrivs närmare i kommuns riktlinje Kriskommunikation vid extraordinär händelse.

4.4 Utbildning och övning

Som stöd för att uppnå förmåga till effektiv ledning och hantering av samhällsstörningar är utbildning och övning av högsta vikt. Regelbundna utbildningar och övningar ska genomföras inom kommunens organisation och en övergripande utbildning- och övningsplan finns att se i bilaga 1. Genomförda övningar rapporteras årsvis till kommunstyrelsen och till Länsstyrelsen i den årliga uppföljningen av LEH-uppdraget.

4.5 Rapportering

Kommunen ska enligt 2 kap. 9 § LEH hålla den myndighet som regeringen bestämmer informerad om vilka åtgärder som vidtagits enligt nämnda kapitel och hur åtgärderna påverkat krisberedskapsläget. Vid en extraordinär händelse i fredstid ska kommunen ge den myndighet som regeringen bestämmer lägesrapporter och information om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen samt om vidtagna och planerade åtgärder. Kommunen ska även ha förmåga att ta emot och dela information med berörda krisberedskapsaktörer med stöd av den teknik och metodik som tillämpas nationellt och regionalt för samverkan och ledning vid samhällsstörningar, kommunen ska göra detta via följande system:

• Rakel är ett kommunikationssystem för trygg och säker kommunikation mellan samhällsviktiga verksamheter. Rakel är ett av de tekniska system som används för att kommunicera vid samhällsstörningar och även som reservsamband för telefoni.
• Webbaserat informationssystem (WIS) är ett nationellt webbaserat informationssystem framtaget av MSB för att underlätta informationsdelning mellan aktörer. WIS används för att dela information i planerings- och förberedelsearbetet samt vid pågående samhällsstörningar.
• Signe är ett kryptografiskt system för att dela säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter mellan kommuner, statliga myndigheter och regioner. Systemet kan hantera uppgifter upp till graden begränsat hemlig och är en förutsättning för det fortsatta arbetet med civilt försvar.

Bilaga 1: Utbildning- och övningsplan

Inledning

Enligt LEH 2 kap. 8§ ska kommunen ansvara för att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de ska lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser i fredstid. Förtroendevalda och tjänstemän i kommunerna behöver också ha grundläggande kunskaper om de författningar och arbetssätt som gäller vid höjd beredskap, krigsfara och krig. Därför har kommunen i uppgift att nyckelpersoner i organisationen ska genom utbildning ha givits kunskaper om höjd beredskap och totalförsvar.

Enligt kommunens plan för beredskapsarbete är ett av fokusområdena att införa en ny funktionsorganisation. Fokus kommer därför under mandatperioden vara implementering av den organisationen och utbildning av dess medlemmar.

Utbildning

Vid mandatperiodens slut ska följande grupper ha utbildats:

Krisledningsnämnden. I utbildningen ingår kunskap om organiseringen av krisberedskapsarbetet i Sverige på nationell, regional och lokal nivå.

Kommunstyrelsen. I utbildningen ingår kunskap om organiseringen av krisberedskapsarbetet i Sverige på nationell, regional och lokal nivå. I utbildningen ingår kunskap om kommunstyrelsens roll vid höjd beredskap.

Kommunens ledningsgrupp I utbildningen ingår kunskap om organiseringen av arbetet med civil beredskap i Sverige på nationell, regional och lokal nivå samt att utveckla stabsarbete.

Krisstöd/POSOM-gruppen. Alla deltagare ska ha fått utbildning som ger en grundläggande förståelse för arbetet med civil beredskap i Sverige på nationell, regional och lokal nivå. Alla deltagare ska också ha fått tillräcklig utbildning för att kunna fullgöra sina uppgifter.

Medlemmar i kommunens funktionsorganisation. Alla deltagare ska ha fått utbildning som ger en grundläggande förståelse för arbetet med civil beredskap i Sverige på nationell, regional och lokal nivå. Alla deltagare ska också ha fått tillräcklig utbildning för att kunna fullgöra sina uppgifter vid samhällsstörning.

Övriga funktioner som kan bli delaktiga i kommunens krisarbete. Inbjuds vid lämplig utbildning. Deltagare ska ha fått utbildning som ger en grundläggande förståelse för arbetet med civil beredskap i Sverige på nationell, regional och lokal nivå

Övning

Övning inom området civil beredskap kommer ske under mandatperioden till funktioner som har behov av det. Övningar om totalförsvar, säkerhetsskydd, krigsorganisation är prioriterat.

Övningsfrekvens

Tabellen ovan är minimikraven på övning från överenskommelser med MSB och SKR. Från säkerhetsorganisationens håll kommer vi planera och genomföra ett antal övningar med relevanta teman kopplade till omvärldsläget där relevanta funktioner kommer bjudas in beroende på tema.
Varje kvartal hålls också samverkansövning eller sambandsprov med länsstyrelsen där valda funktioner deltar.

Det finns en utbildnings- och övningsplanen för Krisberedskapsrådet Västra Skaraborg där målet är att skapa en generell förmågehöjning och bidra till en positiv utveckling av totalförsvaret och därmed också en bättre krisberedskap för de kommuner som ingår i rådet. Dessa övningar är en del av denna övergripande övnings- och utbildningsplan.

Bilaga 2 – Process för risk- och sårbarhetsanalys

Inledning

Samhället i stort måste kontinuerligt arbeta förebyggande och förberedande för att kunna hantera en allvarlig händelse eller kris. Det förebyggande arbetet börjar med att identifiera de hot och risker inom samhällets olika nivåer som bedöms kunna leda till allvarliga händelser eller kriser. Det finns flera olika metoder för att identifiera sådana händelser och kritiska beroendeförhållanden. I Sverige har risk- och sårbarhetsanalyser (RSA) fått en framträdande roll eftersom kommuner, landsting, länsstyrelser och övriga statliga myndigheter enligt lag ska upprätta sådana. I denna bilaga redogörs för kommunens risk- och sårbarhetsprocess.

Process för risk- och sårbarhetsanalys

För att få in en tydlig metodik i risk- och sårbarhetsanalysprocessen valdes Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) modell för risk- och sårbarhetsanalys (FORSA-modellen) ut. Modellen har utvecklats av FOI på uppdrag av Stockholms stad och är en kombination av en scenariobaserad och en systembaserad metod. Den ska medverka till att samtliga delar av kommunen får en samsyn om läget men också tillhandahålla faktabaserade beslutsunderlag för åtgärder samt stödja ansvarstagande och initiativ. Arbetet börjar med en systembeskrivning av verksamheten som ska redogöra för de aspekter som är särskilt skyddsvärda, dvs. verksamhetens prioriterade åtaganden samt kritiska beroenden. Sedan används riskscenarier för att analysera sårbarheten i de kritiska beroendena och därmed de prioriterande åtagandena. Scenarier är en naturlig utgångspunkt för mer detaljerade analyser och resultatet leder fram till förslag på åtgärder som gör verksamheten mer robust och bättre på att hantera kriser.

Arbetet är baserat på följande utgångspunkter:

• En organisation består av en eller flera (del)verksamheter.
• Verksamheterna har prioriterade åtaganden.
• Varje prioriterat åtagande behöver ett antal kritiska beroenden. Beroendena kan vara interna eller externa.

En riskkartering bestående av fem riskgrupper med sammanlagt 32 olika risker gås igenom på enhetsnivå inom kommunen där utgångspunkten under tillfällena är, hur påverkar typhändelserna den egna verksamheten? Detta görs genom att enheterna bedömer påverkan på verksamheten utifrån en färgindikationsskala bestående av ingen påverkan (grön), måttlig påverkan (gul), betydande påverkan (orange), allvarlig påverkan (brun) och kritisk påverkan (röd).

Exempel på riskkartering

Diskussionerna och värderingarna som fördes under tillfällena har även varit grund för identifiering av verksamhetens kritiska beroenden. Ett kritiskt beroende är ett beroende som är avgörande för att verksamheten ska kunna fungera. Det karaktäriseras av att en störning i en levererande verksamhet snabbt och varaktigt försämrar funktionen hos den beroende verksamheten. Här identifieras även den maximalt tolerabla avbrottstiden för processen innan påverkan blir för stor för verksamheten.

Mall för kritiska beroenden

Slutligen identifieras och värderas åtgärder som kan stärka verksamhetens krishanteringsförmåga som resulterar i åtgärdsförslag och händelsekort för hantering av specifika händelser.